Чиновник - не «вправе…»

«В 2008 году впервые в нашей стране был принят закон «О противодействии коррупции», затем появились национальный план борьбы с коррупцией и ряд других актов. С тех пор такое понятие, как борьба с коррупцией, прочно вошло в нашу жизнь. Часть этой работы - антикоррупционная экспертиза будущих законов и иных нормативных актов. Для чего она нужна и по каким критериям проводится?» Граждане с большим интересом наблюдают, как судят, приговаривают и затем выпускают по «удо» Евгению Васильеву. В настоящий триллер в стиле «Спрута» вылилась история с прежним руководством Республики Коми. Кто там из прежних начальников остался на свободе? Наверное, хватит пальцев одной руки. И в нашем регионе периодически мелькают сообщения: задержан, помещен под домашний арест, осужден - в связи с превышением должностных полномочий, за взятку или не так распорядился земельным участком тот или иной чиновник низкого / высокого ранга.
Но противодействие коррупции - это не только ловля нечистых на руку представителей власти, их арест и ожидание: условно им дадут или по полной программе. Оно, это самое противодействие, зависит, помимо всего прочего, от двух вещей: нашего собственного менталитета и такого правового поля, где минимизированы всяческие допуски, законодательные вилки и противоречия. Ведь цель-то - не пересажать всю страну, а, применяя как меры наказания, так и очищая правовое поле, в конечном счете, сделать более прозрачными отношения власти и бизнеса, власти и общества. Так, чтобы все имели равные права.
Перефразируем известную истину: чисто там, где не только метут, но и не сорят. Чтобы тендер на госзакупки был честным, а на лакомый земельный участок в равной степени могли претендовать все участники рынка, правила игры должны быть четкими и понятными и не допускать толкований. Не хотим взяток и откатов? Само правовое поле не должно давать пищу для них.
Вот и выходит на первый план предварительная антикоррупционная экспертиза принимаемых будущих законов и нормативных актов.
Важно, когда проверяют декларацию о доходах и расходах чиновников, бдят, чтобы наиболее крупные покупки не превышали доходов за три года со стороны самого чиновника, его (ее) жены (мужа), чтобы на несовершеннолетних детей не записывали заработков, которые в юном возрасте вызывают лишь удивление. Важно разбираться в так называемом конфликте интересов, чтобы чиновники перед уходом из власти, готовя себе запасной аэродром, не давали таким фирмам привилегии по сравнению с остальными. Но еще важнее, чем кого-то выловить и наказать, иметь четкие и понятные нормы законов.
Антикоррупционную экспертизу на стадии подготовки нормативных актов проводят и в законодательной, и в исполнительной власти. Она состоит из двух этапов: внутренней экспертизы со стороны правовых отделов и управления и внешней - заключение дает прокуратура. Если оно отрицательное - согласование будущего решения, постановления, закона и проч. прекращается до исправления проекта.
Освещая работу городской Думы, ЗСК, часто вижу на проектах решений и законов такой пункт согласования, как проведенная антикоррупционная экспертиза. В ее ходе выявляется отсутствие возможных коррупциогенных факторов - тех самых вилок и противоречий.
Мы попросили представителей власти, которые занимаются столь тонкой операцией, как антикоррупционная экспертиза, рассказать, из чего же она состоит. Какие факторы коррупциогенные?
Оказывается, экспертиза проводится не с потолка, а четко по методике, утвержденной Постановлением Правительства РФ. В ней-то и перечисляются те самые коррупциогенные факторы - признаки правового акта, которые, на взгляд законодателя, могут привести к проявлению коррупции.
Есть такой фактор, как «широта дискреционных полномочий». Попросту говоря, слишком широкие полномочия у чиновника. Они-то часто и создают вилки. Допустим, нет конкретных сроков, в которые нужно уложиться, чтобы рассмотреть обращение, заявку, и чиновник может их толковать как угодно.
Следующий фактор - так называемая формула «вправе». Кстати, я обратила внимание, что прокуратура сейчас часто вносит протесты на решения, принятые в прошлые годы органами власти (законы, местные нормативные акты), где как раз указывает на недопустимость употребления этого самого «вправе». Такое слово фигурировать не должно, так как оно образует широкий допуск, что можно делать. И, как сказали наш эксперты, они иногда часами прочитывают тот или иной проект, чтобы не вкралось ни одно «вправе».
Еще один критерий - возможность выборочного изменения объема прав. Это когда нормативный акт позволяет на практике необоснованно устанавливать исключения для отдельных категорий и отдельных граждан.
Очень распространенный фактор - принятие нормативного правового акта за пределами компетенции. С этим боролись и раньше. Достаточно вспомнить времена так называемого парада суверенитетов регионов, когда в середине 90-х годов прошлого века региональные власти принимали свои законы даже в сферах, где регулятор - исключительно федеральный законодатель. Или, напротив, органы местного самоуправления. Не нравится нам федеральный закон или местный акт - заменим его своим. И у нас в крае в конце 90-х - начале нулевых фигурировал т.н. список Темникова: сначала полпред президента, а затем главный федеральный инспектор по краю Вячеслав Темников составил список краевых законов, противоречащих федеральным, и депутаты парламента региона по нему ежемесячно вносили изменения в краевые законы, приводя их в соответствие.
Сейчас другие времена. И если кто-то где-то принял закон за рамками компетенции, то здесь дело уже не в параде суверенитетов. К примеру, есть пробел в федеральном законе, и возникает желание его поправить на местном или региональном уровне. А делать этого нельзя.
Коррупциогенным фактором считается отказ от конкурсных процедур (в данном случае разговор - не о закупках по госзаказу). Речь, например, о земельных участках. Наиболее яркий положительный пример: наведение порядка на рынке наружной рекламы, чем сейчас совместными усилиями занимаются краевая и городская администрация вместе с краснодарским парламентом. Принят порядок, по которому муниципальные земли для размещения рекламных конструкций выделяются только по конкурсу. Конкурсный порядок с землей прописан на федеральном уровне и в новой редакции Земельного кодекса, вступившего в силу с 1 марта этого года. Исключение здесь могут составлять только земли под социально значимые для территории инвестиционные проекты, предоставление которых регулируется специальным краевым законом и местными актами. А сами проекты признаются попадающими под действие закона решением местного парламента.
Коррупциогенным фактором признаны и чрезмерные по количеству отсылки - называется это «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества». Допустим, принимается основной нормативный акт, который в компетенции местного совета (тот же порядок для наружной рекламы), а в нем - не сам порядок, а отсылка, что порядок позже будет отрегулирован постановлением администрации.
Могут привести к коррупции (и, кстати, периодически приводят) нормативные коллизии (противоречия), которых у нас пока еще немало: иногда друг другу противоречат местные и региональные законы, региональные и федеральные, а подчас такие противоречия имеются даже на одном уровне. Самое распространенное на сегодня противоречие на местах - между генпланами и Правилами землепользования и застройки. То, что нельзя по одному документу, можно по другому, поэтому в ходе антикоррупционной экспертизы проверяется и это, иначе у нас останется огромное поле для коррупции.
Трудновыполнимые требования к субъектам законодательства, то есть к гражданам и организациям, тоже относятся к числу факторов, которые могут привести к коррупционным проявлениям.
Приведем такой пример. Сегодня государство и муниципалитеты свою поддержку молодым семьям, желающим получить жилье по той или иной программе, начинающим или сельскохозяйственным предпринимателям оказывают в форме субсидий. Чтобы их получить, нужно представить определенный перечень документов. Бывали случаи, когда фермер обращается за субсидией, а от него требуют справку, получить которую он может только позже того срока, когда завершается прием заявок на субсидии. Или молодой семье на жилье нужно представить такую гору документов, что, пока их подготовишь, давно выйдешь по возрасту из статуса молодой семьи.
Если в законах или местных нормативных актах содержатся неподъемные для большинства граждан требования, но кто-то документы представляет и субсидии получает, есть повод задуматься. А еще лучше - упростить требования, потому что поддерживать молодые семьи и начинающих предпринимателей нужно.
Еще будущие нормативные акты читаются и анализируются на предмет юридико-лингвистических неопределенностей. Это неустоявшиеся слова и термины, двусмысленности, категории оценочного характера. Например, вот такая оценка: «при большом объеме работы», а кто определит, какой объем большой, какой - не очень?
Для местных нормативных актов достаточно внутренней и прокурорской экспертизы, на региональном уровне необходимо проводить еще и независимую, на что есть даже статус такого антикоррупционного эксперта. И эти эксперты регистрируются в Минюсте.
Кстати, главный враг скрупулезной антикоррупционной экспертизы - сжатый срок прохождения проекта. Когда все делается по регламенту: закон внесен в парламент в срок, его могут скрупулезно обсудить депутаты с экспертами, а на согласование с правовыми службами отведено специальное время, - это одна ситуация. Но ведь довольно часто нормативный акт просят рассмотреть и принять с пылу с жару... Сама по себе эта практика порождает такие нормы, которые потом дают почву для всяких нехороших проявлений и пребывания вчера еще уважаемых людей в местах не столь отдаленных.
А что же общественность? Где ее роль? Неужели только бдеть и откликаться со своими подозрениями на коррупцию по горячим линиям правоохранителей? Думается, что граждане видят свою роль глубже. Поэтому появляются и антикоррупционные консорциумы, и просветительские семинары. И ОНФ на своих площадках борется не просто за честные закупки, но и за прозрачные правила их проведения. Общественная палата Краснодарского края подписала с целым рядом ведомств и органов власти договоры о проведении общественной экспертизы.
Это должно быть даже шире, чем антикоррупционная методика. Общественная экспертиза призвана заранее, пока норма закона, государственная или муниципальная программа только в проекте, дать оценку последствиям ее принятия для всех сторон. Будет в законах баланс интересов разных сил - меньше станет поле и для самой коррупции, и для подозрений в ней.
Ирина Груба